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PREMISSAS BÁSICAS DA CONDUTA ÉTICA E LEGAL NA APLICAÇÃO DA LEI

C. de Rover

Perguntas-chave para os Encarregados da Aplicação da Lei

* Qual é o significado da ética dentro do contexto da aplicação da lei?
* Existe um código de ética profissional na aplicação da lei?
* Quais são as questões éticas associadas à prática da aplicação da lei?
* O que dizem os instrumentos jurídicos internacionais a respeito de ética na aplicação da lei?
* Qual é a importância do Código de Conduta para os encarregados da aplicação da lei?
* Qual é a importância da ética no gerenciamento de operações da aplicação da lei?
* Quais são as implicações da ética na formação e treinamento dos encarregados da aplicação da lei?
* Qual é o significado da legalidade no contexto da aplicação da lei?

 Introdução

A função da aplicação da lei é um serviço público previsto por lei, com responsabilidade pela manutenção e aplicação da lei, manutenção da ordem pública e prestação de auxílio e assistência em emergências. Os poderes e autoridades que são necessários ao eficaz desempenho dos deveres da aplicação da lei também são estabelecidos pela legislação nacional. No entanto, estas bases legais não são suficientes por si só para garantir práticas da aplicação da lei que estejam dentro da lei e que não sejam arbitrárias: elas simplesmente apresentam um arcabouço e geram um potencial.

O desempenho correto e eficaz das organizações de aplicação da lei depende da qualidade e da capacidade de desempenho de cada um de seus agentes. A aplicação da lei não é uma profissão em que se possam utilizar soluções-padrão para problemas-padrão que ocorrem a intervalos regulares. Trata-se mais da arte de compreender tanto o espírito como a forma da lei, assim como as circunstâncias únicas de um problema particular a ser resolvido. Espera-se que os encarregados da aplicação da lei tenham a capacidade de distinguir entre inúmeras tonalidades de cinza, ao invés de somente fazer a distinção entre preto e branco, certo ou errado. Esta tarefa deve ser realizada cumprindo-se plenamente a lei e utilizando-se de maneira correta e razoável os poderes e autoridade que lhes foram concedidos por lei. A aplicação da lei não pode estar baseada em práticas ilegais, discriminatórias ou arbitrárias por parte dos encarregados da aplicação da lei. Tais práticas destruirão a fé, confiança e apoio públicos e servirão para solapar a própria autoridade das corporações.

Ética

Introdução
Os encarregados da aplicação da lei devem não só conhecer os poderes e a autoridade concedidos a eles por lei, mas também devem compreender seus efeitos potencialmente prejudiciais (e potencialmente corruptores). A aplicação da lei apresenta várias situações nas quais os encarregados da aplicação da lei e os cidadãos aos quais eles servem encontram-se em lados opostos. Freqüentemente os encarregados da aplicação da lei serão forçados a agir para prevenir - ou investigar- um ato claramente contra a lei. Não obstante, suas ações deverão estar dentro da lei e não podem ser arbitrárias. Os encarregados podem, em tais situações, sofrer ou perceber uma noção de desequilíbrio ou injustiça entre a liberdade criminal e os deveres de aplicação da lei. No entanto, devem entender que esta percepção constitui a essência daquilo que separa os que aplicam a lei daqueles infratores (criminosos) que a infringem. Quando os encarregados recorrem a práticas que são contra a lei ou estão além dos poderes e autoridade concedidos por lei, a distinção entre os dois já não pode ser feita. A segurança pública seria posta em risco, com conseqüências potencialmente devastadoras para a sociedade.

O fator humano na aplicação da lei não deve pôr em risco a necessidade da legalidade e a ausência de arbitrariedade. Neste sentido, os encarregados da aplicação da lei devem desenvolver atitudes e comportamentos pessoais que os façam desempenhar suas tarefas de uma maneira correta. Além dos encarregados terem de, individualmente, possuir tais características, também devem trabalhar coletivamente no sentido de cultivar e preservar uma imagem da organização de aplicação da lei que incuta confiança na sociedade à qual estejam servindo e protegendo. A maioria das sociedades reconheceu a necessidade dos profissionais de medicina e direito serem guiados por um código de ética profissional. A atividade, em qualquer uma dessas profissões, é sujeita a regras - e a implementação das mesmas é gerida por conselhos diretores com poderes de natureza jurídica. As razões mais comuns para a existência de tais códigos e conselhos consistem no fato de que são profissões que lidam com a confiança pública. Cada cidadão coloca seu bem-estar nas mãos de outros seres humanos e, portanto, necessita de garantias e proteção para fazê-lo. Estas garantias estão relacionadas ao tratamento ou serviço correto e profissional, incluindo a confidencialidade de informações, como também a proteção contra (possíveis) conseqüências da má conduta, ou a revelação de informações confidenciais a terceiros. Embora a maioria dessas caracterizações seja igualmente válida à função de aplicação da lei, um código de ética profissional para os encarregados da aplicação da lei, que inclua um mecanismo ou órgão supervisor, ainda não existe na maioria dos países.

Definição
O termo Ética geralmente refere-se a:

...a disciplina que lida com o que é bom e mau, e com o dever moral e obrigação... ...um conjunto de princípios morais ou valores... ...os princípios de conduta que governam um indivíduo ou grupo (profissional)... ...o estudo da natureza geral da moral e das escolhas morais específicas... as regras ou padrões que governam a conduta de membros de uma profissão... ...a qualidade moral de uma ação; propriedade.

Ética Pessoal, Ética de Grupo, Ética Profissional
As definições acima podem ser usadas em três níveis diferentes, com conseqüências distintas: ética pessoal refere-se à moral, valores e crenças do indivíduo. É inicialmente a ética pessoal do indivíduo encarregado da aplicação da lei, que vai decidir no curso e tipo de ação a ser tomada em uma dada situação. Ética pessoal pode ser positiva ou negativamente influenciada por experiências, educação e treinamento. A pressão do grupo é um outro importante instrumento de moldagem para a ética pessoal do indivíduo encarregado da aplicação da lei. É importante entender que não basta que esse indivíduo saiba que sua ação deve ser legal e não arbitrária. A ética pessoal (as crenças pessoais no bom e no mau, certo e errado) do indivíduo encarregado da aplicação da lei deve estar de acordo com os quesitos legais para que a ação a ser realizada esteja correta. O aconselhamento, acompanhamento e revisão de desempenho são instrumentos importantes para essa finalidade.

A realidade da aplicação da lei significa trabalhar em grupos, trabalhar com colegas em situações às vezes difíceis e/ou perigosas, vinte e quatro horas por dia, sete dias por semana. Estes fatores podem facilmente levar ao surgimento de comportamento de grupo, padrões subculturais (isto é, linguagem grupal, rituais, nós contra eles, etc.), e a conseqüente pressão sobre membros do grupo (especialmente os novos) para que se conformem à cultura do grupo. Assim o indivíduo, atuando de acordo com sua ética pessoal, pode confrontar-se com uma ética de grupo estabelecida e possivelmente conflitante, com a pressão subsequente da escolha entre aceitá-la ou rejeitá-la. Deve ficar claro que a ética de grupo não é necessariamente de uma qualidade moral melhor ou pior do que a ética pessoal do indivíduo, ou vice-versa. Sendo assim, os responsáveis pela gestão em organizações de aplicação da lei inevitavelmente monitorarão não somente as atitudes e comportamento em termos de éticas pessoais, mas também em termos de ética de grupo. A história da aplicação da lei em diferentes países fornece uma variedade de exemplos onde éticas de grupo questionáveis levaram ao descrédito da organização inteira encarregada da aplicação da lei. Escândalos de corrupção endêmica, envolvimento em grande escala no crime organizado, racismo e discriminação estão freqüentemente abalando as fundações das organizações de aplicação da lei ao redor do mundo. Estes exemplos podem ser usados para mostrar que as organizações devem almejar níveis de ética entre seus funcionários que efetivamente erradiquem esse tipo de comportamento indesejável.

Quando nos consultamos com um médico ou advogado por razões pessoais e privadas, geralmente não passa por nossas cabeças que estamos agindo com grande confiança. Acreditamos e esperamos que nossa privacidade seja respeitada e que nosso caso seja tratado confidencialmente. Na verdade, confiamos é na existência e no respeito de um código de ética profissional, um conjunto de normas codificadas do comportamento dos praticantes de uma determinada profissão. As profissões médicas e legais, como se sabe, possuem tal código de ética profissional com padrões relativamente parecidos em todos os países do mundo. Não se reconhece a profissão de aplicação da lei como tendo alcançado uma posição similar em que exista um conjunto de normas, claramente codificadas e universalmente aceitas, para a conduta dos encarregados de aplicação da lei. No entanto, junto ao sistema das Nações Unidas, bem como ao do Conselho da Europa, desenvolveram-se instrumentos internacionais que tratam das questões de conduta ética e legal na aplicação da lei. Esses são os instrumentos que serão discutidos a seguir.

Conduta Ética e Legal na Aplicação da Lei

Introdução
As práticas da aplicação da lei devem estar em conformidade com os princípios da legalidade, necessidade e proporcionalidade. Qualquer prática da aplicação da lei deve estar fundamentada na lei. Seu emprego deve ser inevitável, dadas as circunstâncias de um determinado caso em questão, e seu impacto deve estar de acordo com a gravidade do delito e o objetivo legítimo a ser alcançado. A relação entre as práticas da aplicação da lei e a percepção e experiências dos direitos e liberdades e/ou qualidade de vida, geralmente em uma sociedade, são assuntos que ainda recebem atenção e consideração insuficientes.

Código de Conduta para os Encarregados da Aplicação da Lei
A questão da ética profissional na aplicação da lei tem recebido alguma consideração nos instrumentos internacionais de Direitos Humanos e Justiça Criminal, de maneira mais destacada no Código de Conduta para os Encarregados da Aplicação da Lei (CCEAL) adotado pela Assembléia Geral das Nações Unidas, em sua resolução 34/169 de 17 de dezembro de 1979. A resolução da Assembléia Geral que adota o CCEAL estipula que a natureza das funções dos encarregados da aplicação da lei na defesa da ordem pública, e a maneira pela qual essas funções são exercidas, possui um impacto direto na qualidade de vida dos indivíduos assim como da sociedade como um todo. Ao mesmo tempo que ressalta a importância das tarefas desempenhadas pelos encarregados da aplicação da lei, a Assembléia Geral também destaca o potencial para o abuso que o cumprimento desses deveres acarreta.

O CCEAL consiste em oito artigos. Não é um tratado, mas pertence à categoria dos instrumentos que proporcionam normas orientadoras aos governos sobre questões relacionadas com direitos humanos e justiça criminal. É importante notar que (como foi reconhecido por aqueles que elaboraram o código) esses padrões de conduta deixam de ter valor prático a não ser que seu conteúdo e significado, por meio de educação, treinamento e acompanhamento, passem a fazer parte da crença de cada indivíduo encarregado da aplicação da lei.

O artigo 1.º estipula que os encarregados da aplicação da lei devem sempre cumprir o dever que a lei lhes impõe, ... No comentário do artigo, o termo encarregados da aplicação da lei é definido de maneira a incluir todos os agentes da lei, quer nomeados, quer eleitos, que exerçam poderes policiais, especialmente poderes de prisão ou detenção.

O artigo 2.0 requer que os encarregados da aplicação da lei, no cumprimento do dever, respeitem e protejam a dignidade humana, mantenham e defendam os direitos humanos de todas as pessoas.

O artigo 3.0 limita o emprego da força pelos encarregados da aplicação da lei a situações em que seja estritamente necessária e na medida exigida para o cumprimento de seu dever.

O artigo 4.0 estipula que os assuntos de natureza confidencial em poder dos encarregados da aplicação da lei devem ser mantidos confidenciais, a não ser que o cumprimento do dever ou a necessidade de justiça exijam estritamente o contrário.

Em relação a esse artigo, é importante reconhecer o fato de que, devido à natureza de suas funções, os encarregados da aplicação da lei se vêem em uma posição na qual podem obter informações relacionadas à vida particular de outras pessoas, que podem ser prejudiciais aos interesses ou reputação destas. A divulgação dessas informações, com outro fim além do que suprir as necessidades da justiça ou o cumprimento do dever, é imprópria e os encarregados da aplicação da lei devem abster-se de fazê-lo.

O artigo 5.0 reitera a proibição da tortura ou outro tratamento ou pena cruel, desumano ou degradante.

O artigo 6.0 diz respeito ao dever de cuidar e proteger a saúde das pessoas privadas de sua liberdade.

O artigo 7.0 proíbe os encarregados da aplicação da lei de cometer qualquer ato de corrupção. Também devem opor-se e combater rigorosamente esses atos.

O artigo 8.0 trata da disposição final exortando os encarregados da aplicação da lei (mais uma vez) a respeitar a lei (e a este Código). Os encarregados da aplicação da lei são incitados a prevenir e se opor a quaisquer violações da lei e do código. Em casos onde a violação do código é (ou está para ser) cometida, devem comunicar o fato a seus superiores e, se necessário, a outras autoridades apropriadas ou organismos com poderes de revisão ou reparação.

Declaração sobre a Polícia, do Conselho da Europa
Sob os arranjos regionais existentes, somente a Assembléia Parlamentar do Conselho da Europa elaborou um instrumento jurídico comparável ao CCEAL. A Resolução 690 (1979) da Assembléia Parlamentar (A.P.) da Declaração sobre a Polícia, adotada em 8 de maio de 1979 pela A.P., contém um apêndice, a Declaração sobre a Polícia (D.P.).

A D.P. divide-se em três partes: a Parte A cobre a Ética; a Parte B cobre a Situação Profissional; e a Parte C, Guerra e Outras Situações de Emergência - Ocupação por Potência Estrangeira. Em nota de rodapé (do instrumento) indica-se que as partes A e B deste instrumento abrangem todos os indivíduos e organizações, incluindo órgãos como o serviço secreto, polícia militar, forças armadas ou milícias desempenhando deveres policiais que sejam encarregados da aplicação da lei, investigação de delitos e manutenção da ordem pública e segurança do estado.

A Parte A, Ética, abrange, em maior profundidade do que o CCEAL, as obrigações morais e legais dos encarregados da aplicação da lei. As explicações utilizadas para expressar as tarefas, deveres e responsabilidades pessoais encontram-se mais detalhadas do que no CCEAL. Além disso, a D.P. contém várias disposições que não estão incluídas no CCEAL, como a obrigação de não cumprir ordens ilegais (artigo 3); ou o não cumprimento de ordens relacionadas à tortura, execuções sumárias, ou tratamento ou pena desumana ou degradante (artigo 4); a responsabilidade pessoal de agentes policiais por ações ilegais ou omissões (artigo 9); orientação sobre o uso de armas (artigo 13); e a proibição de ações contra indivíduos por causa de sua raça, religião ou convicção política (artigo 8).

A Parte B, Situação Profissional, trata da organização das forças policiais e os direitos pessoais e profissionais dos agentes policiais.

A Parte C, Guerra e outras situações de emergência - Ocupação por uma potência estrangeira, está ligada a disposições do direito internacional humanitário que regem a posição, tarefas e deveres dos agentes policiais em situações de conflito armado. Maiores informações sobre este tópico podem ser encontradas no capítulo Manutenção da Ordem Pública.

Princípios Básicos sobre o Uso da Força e Armas de Fogo
Os Princípios Básicos sobre o Uso da Força e Armas de Fogo (P.B.U.F.A.F.) foram adotados pelo Oitavo Congresso das Nações Unidas sobre a Prevenção do Crime e o Tratamento dos Infratores, realizado em Havana, Cuba, de 27 de agosto a 7 de setembro de 1990.

Apesar de não constituir um tratado, o instrumento tem como objetivo proporcionar normas orientadoras aos Estados-membros na tarefa de assegurar e promover o papel adequado dos encarregados da aplicação da lei. Os princípios estabelecidos no instrumento devem ser levados em consideração e respeitados pelos governos no contexto da legislação e da prática nacional, e levados ao conhecimento dos encarregados da aplicação da lei assim como de magistrados, promotores, advogados, membros do executivo e legislativo e do público em geral.

O preâmbulo deste instrumento reconhece ainda a importância e a complexidade do trabalho dos encarregados da aplicação da lei, reconhecendo também o seu papel de vital importância na proteção da vida, liberdade e segurança de todas as pessoas. Ênfase é dada em especial à eminência do trabalho de manutenção de ordem pública e paz social; assim como à importância das qualificações, treinamento e conduta dos encarregados da aplicação da lei. O preâmbulo conclui ressaltando a importância dos governos nacionais levarem em consideração os princípios inseridos neste instrumento, com a adaptação de sua legislação e prática nacionais. Além disso, os governos são encorajados a manter sob constante escrutínio as questões éticas associadas ao uso da força e armas de fogo. (P.B.1.)

Os governos e organismos encarregados da aplicação da lei devem assegurar-se de que todos os encarregados da aplicação da lei:

* sejam selecionados por meio de processos adequados de seleção;
* tenham as qualidades morais, psicológicas e físicas adequadas;
* recebam treinamento contínuo, meticuloso e profissional; e que a aptidão para o desempenho de suas funções seja verificada periodicamente. (P.B.18);
* sejam treinados e examinados de acordo com base em padrões adequados de competência para o uso da força; e
* só recebam autorização para portar uma arma de fogo quando forem especialmente treinados para tal, caso seja exigido que portem uma arma de fogo. (P.B.19)

Na formação profissional dos encarregados da aplicação da lei, os governos e organismos encarregados da aplicação da lei devem dedicar atenção especial:
* às questões de ética policial e direitos humanos;

* às alternativas ao uso de força e armas de fogo, incluindo a solução pacífica de conflitos, o conhecimento do comportamento das multidões e os métodos de persuasão, negociação e mediação com vistas a limitar o uso da força e armas de fogo.

Os programas de treinamento e procedimentos operacionais devem ser revistos à luz de determinados incidentes. (P.B.20)

Prevenção Eficaz e Investigação de Execuções Extrajudiciais, Arbitrárias e Sumárias [1]
Este instrumento também contém referências específicas à ética profissional e responsabilidade pessoal dos encarregados da aplicação da lei na maneira como eles cumprem sua obrigação na conduta das operações de aplicação da lei.

O artigo 3.0 deste instrumento exorta os governos a proibir ordens de oficiais superiores ou autoridades públicas, autorizando ou incitando outras pessoas a realizarem as execuções extrajudiciais, arbitrárias ou sumárias. Enfatiza particularmente o direito de todos os indivíduos a desafiar tais ordens. Além disso, declara que o treinamento dos encarregados da aplicação da lei deve enfatizar essas disposições. É, portanto, da responsabilidade de cada encarregado da aplicação da lei o não envolvimento nesse tipo de prática, proibida neste instrumento. Ressaltando este fato, o princípio 19 afirma especificamente que não se deve usar, como justificativa para execuções extrajudiciais, arbitrárias ou sumárias, ordens de um oficial superior ou autoridade pública.

A Convenção Contra a Tortura
A proibição da tortura é absoluta e não abre exceções. Não há situações em que a tortura pode ser legal, nem existem possibilidades para uma defesa legal, com êxito, de atos de tortura. Um caso de emergência pública que ameace a vida das nações (vide PIDCP, artigo 4.0) não permite uma derrogação da proibição da tortura. A confirmação da proibição da tortura também encontra-se nas Convenções de Genebra de 1949 e seus Protocolos Adicionais de 1977, que eliminam a tortura em qualquer forma de conflito armado aos quais se pode aplicar os instrumentos do direito internacional humanitário.

A proibição da tortura faz parte do direito internacional costumeiro, sendo incluída em códigos como a DUDH (artigo 5.0 ), o PIDCP (artigo 7.0 ), a CADHP (artigo 5.0), a CADH (artigo 5.0), a CEDH (artigo 3.0 ) e os instrumentos do direito internacional humanitário mencionados acima.

A Convenção Contra a Tortura contém disposições que enfatizam a responsabilidade pessoal dos encarregados da aplicação da lei - e novamente confirma que não se pode usar como justificativa de tortura ordens superiores ou circunstâncias excepcionais. (CCT, artigo 2.0).

Os Estados signatários da CCT são exortados a incluir a proibição da tortura nos currículos de formação dos encarregados da aplicação da lei (CCT, artigo 10.0- 1) assim como as regras ou instruções relativas ao cumprimento de seus deveres e funções (CCT, artigo 10.0- 2).

Pontos de Destaque do Capítulo

* A aplicação da lei é um serviço público, criado por lei, com a finalidade de manter a ordem pública, aplicar as leis nacionais e prestar auxílio e assistência em emergências.
* A Ética trata do que é certo e errado e o que é dever e obrigação moral.
* A Ética é o estudo da natureza geral da moral e das escolhas morais específicas.
* A Ética são as regras ou padrões que governam a conduta dos praticantes de uma profissão.
* A Ética Pessoal refere-se ao conjunto de crenças sobre certo e errado, bem ou mal, moral e deveres que se originam do indivíduo.
* A Ética de Grupo refere-se ao conjunto de crenças sobre certo e errado, bom ou mal, moral e deveres que se originam de um grupo de indivíduos.
* A Ética Profissional refere-se aos padrões e regras que governam a conduta de todos os praticantes de uma profissão específica.
* O Código de Conduta para os encarregados da aplicação da lei tem por objetivo proporcionar diretrizes relativas aos princípios éticos e legais relevantes para a profissão dos encarregados da aplicação da lei - e como tal deve ser considerado como um código de ética profissional.
* O cumprimento fiel e o respeito pela lei por parte dos encarregados da aplicação da lei é fundamental à boa prática da aplicação da lei.
* A Declaração sobre a Polícia, do Conselho da Europa, fornece maiores detalhes e em maior profundidade, sobre as questões relacionadas à ética na aplicação da lei do que o CCEAL. Também introduz várias disposições que não estão incluídas no CCEAL.
* Há vários outros instrumentos jurídicos que enfatizam a responsabilidade dos encarregados da aplicação da lei por seus atos e omissões.
* Nem circunstâncias excepcionais nem ordens superiores podem ser utilizadas, pelos encarregados da aplicação da lei, como justificativa por comportamento ilegítimo.
* Os governos são exortados a incluir questões relativas à ética e direitos humanos nos currículos da formação dos seus agentes encarregados da aplicação da lei.
* A questão de comportamento correto, legítimo e ético dos encarregados da aplicação da lei possui implicações diretas aos agentes com responsabilidades de comando, gerenciamento e/ou supervisão.
* As situações de comportamento ilegítimo e/ou antiético (supostamente) requerem uma investigação imediata, total e imparcial.
* As situações de comportamento ilegítimo e/ou antiético (supostamente), apesar de atribuídas ao indivíduo encarregado da aplicação da lei, possuem um efeito potencialmente prejudicial e refletem negativamente em toda a corporação.

Perguntas para Estudo

Conhecimento
1. Como você definiria a ética de grupo?
2. Qual é o principal dever dos encarregados da aplicação da lei?
3. Em quais circunstâncias o uso da força é permitido aos encarregados da aplicação da lei?
4. Quando é permitido aos encarregados da aplicação da lei divulgar informação confidencial?
5. Quando é que o encarregado da aplicação da lei é obrigado a cumprir ordens superiores?
6. O que o encarregado da aplicação da lei deve fazer em caso de comportamento (supostamente) ilegítimo?

Compreensão
1. Qual é a importância da ética nas operações de aplicação da lei?
2. Qual é sua opinião sobre um código de ética para a profissão que aplica a lei?
3. Qual é sua definição de corrupção?
4. Como os encarregados da aplicação da lei poderão opor-se aos atos de corrupção?
5. Como pode a ética pessoal ser influenciada por meio de educação e treinamento?

Aplicação
1. Elabore uma ordem do dia para sua organização de aplicação da lei que trate, por pontos, de aspectos de atitude, comportamento e apresentação dos encarregados da aplicação da lei.
2. Formule os critérios que podem ser usados na avaliação do desempenho individual dos encarregados da aplicação da lei com respeito à ética, nos termos de conduta, moral, crenças, etc.
3. Você é chamado a falar perante uma platéia de cidadãos da cidade onde trabalha como encarregado da aplicação da lei. O assunto de sua palestra é a relevância da ética e da legalidade nas ações policiais para manter boas relações públicas.
A. Prepare um esquema de sua apresentação no qual você indicará os principais temas que discutirá.
B. Elabore cinco pontos sobre o assunto que você usará em sua apresentação.

Notas:
[1] 4 Resolução 1988/65 do Conselho Econômico e Social, anexando os Princípios sobre a Prevenção e a Investigação Eficazes de Execuções Extrajudiciais, Arbitrárias e Sumárias.

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